新《土地管理法》實施后征地社會穩定風險評估工作探討

新《土地管理法》實施后征地社會穩定風險評估工作探討

前言

    2019年8月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過了《關于修改<中華人民共和國土地管理法>的決定》，對《土地管理法》進行了第三次修正（以下簡稱新《土地管理法》），新《土地管理法》自2020年1月1日起實施，按照新《土地管理法》的要求，啟動征地前應開展社會穩定風險評估，本文梳理了目前征地社會穩定風險評估工作中的問題，并提出了相關建議，以便更好地開展征地社會穩定風險評估工作。

一、征地社會穩定風險評估工作的主要依據

    新《土地管理法》第五章第四十七條規定，縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估。2020年3月30日，自然資源部印發了《中華人民共和國土地管理法實施條例》（征求意見稿）（以下簡稱《實施條例》（征求意見稿）），第四章第三節第28條提出：社會穩定風險評估應當對征收土地的社會穩定風險狀況進行綜合研判，確定風險點，提出風險防范措施和處置預案。社會穩定風險評估結果是申請土地征收的重要依據。鑒于土地管理法實施條例尚未正式印發，征求意見稿不能直接作為依據，但有些地方也在參考執行。

    按照新《土地管理法》相關要求，各省市針對土地征收、建設用地審查報批等方面制定了相關工作規范，對征地開展社會穩定風險評估也提出了相關要求。如安徽：市、縣（市）人民政府組織有關部門開展社會穩定風險評估；廣東（征求意見稿）：市（縣）人民政府組織開展社會穩定風險評估，針對擬征收土地的社會穩定風險狀況進行綜合研判，確定風險點，提出風險防范措施和處置預案；浙江：征收土地的，市、縣（市）人民政府應當組織開展社會穩定風險評估，提出風險防范措施,制定處置預案；河北：市、縣人民政府要對征收土地的社會穩定風險狀況進行綜合研判，并形成社會穩定風險評估報告。

目前，大部分省市只是提出開展穩評工作的要求，暫未下發穩評工作實施細則，僅有少數省市如上海、山東淄博印發了征地社會穩定風險評估工作的指導意見或評估辦法。上海印發了《關于開展征地社會穩定風險評估工作的指導意見》（以下簡稱指導意見），從適用范圍、遵循原則、工作程序、評估內容等方面對征地社會穩定風險評估工作提出了具體要求，并明確編制和評審的兩個環節——編制評估報告、形成評審報告和審核意見。山東淄博也出臺了征地社會穩定風險評估辦法，明確了評估主體、評估內容、評估程序、評估應用等方面，并后附評估報告的樣式。

二、征地社會穩定風險評估工作的主要問題

1.評估主體與評估實施主體未明確

    關于評估主體，大部分省市未明確要求,與評估主體相關的表述形式主要有三類：市（縣、區）人民政府、市（縣、區）人民政府有關部門、征地項目所在鎮（街道）。如廣東、浙江明確市（縣）人民政府組織開展社會穩定風險評估，上海、天津明確區人民政府負責組織開展征地社會穩定風險評估工作；安徽明確市、縣（市）人民政府組織有關部門開展社會穩定風險評估。明確評估主體的地方極少，如山東淄博：征地項目所在地的區縣政府負責本轄區征地社會穩定風險評估工作，以征地項目所在鎮（街道）為評估主體。

    關于實施主體，主要是評估主體或第三方實施，實際多為第三方實施。如上海提出區人民政府可以指定相關部門具體實施征地社會穩定風險評估工作，該部門可以委托第三方開展評估；天津提出區人民政府應當指定相關部門或者委托第三方專業機構開展征地社會穩定風險評估。目前征地穩評中還存在一類實施主體，針對部分已明確建設項目的征地，項目單位或其委托的第三方作為實施主體。

2.評估程序的主要模式差異較大

    上海印發的指導意見提出征地社會穩定風險評估的工作程序為：制定方案、聽取意見、分析預測、確定等級、編制報告、組織評審。其他省市征地穩評也基本按以上工作程序開展，所不同的主要是最后一個環節，目前的工作程序主要是兩種模式：一是上海的評估報告+評審報告模式，采取此類模式的省市，總體程序類似上海，有些地方報告名稱為分析報告+評估報告，名稱與上海有差異，但內容基本一致。二是評估實施主體編制評估報告，然后采用評估主體自評的模式，征地主管部門或評估主體組織相關部門、專家、村民代表會議評審并出具評審意見，類似河北、山東部分地區目前采取的模式。

3.征地穩評開展時段有較大爭議

    針對征地穩評開展時段主要有兩種意見，一是按照《實施條例》（征求意見稿）第三節土地征收的相關要求，在土地征收啟動公告、現狀調查后，在編制征地補償安置方案之前開展。二是結合土地現狀調查，與征地補償安置方案編制及公告等同步開展，征地報批前完成。如在編制征地補償安置方案之前開展社會穩定風險評估工作，針對征地利益相關者的調研只能反映利益相關者的初步意見，畢竟調查時征地補償安置方案尚未出臺，后期補償安置方案出臺后，利益相關者的態度可能會發生變化。如在編制征地補償安置方案后開展穩評工作，則與《實施條例》（征求意見稿）相沖突，《實施條例》（征求意見稿）第二十九條提出，縣（市）人民政府應當依據社會穩定風險評估結果，組織有關部門編制征地補償安置方案。

4.部分征地穩評與項目穩評工作重復

    符合新《土地管理法》第四十五條規定的情況下，可以開展征地，征地又分為已明確項目征地和未明確項目征地，針對已明確項目的情況下，按規定工程項目需要做社會穩定風險評估，征地也需要做社會穩定風險評估，此類情況下，征地風險是項目風險的一個組成部分，如果項目的主要風險也是征地風險，則針對征地做的穩評報告和針對項目做的穩評報告主要內容是重復的。

5.風險等級的評判標準及評估結果的運用未明確

    針對社會穩定風險的評估等級，有以下幾種模式：一是中辦、國辦《關于建立健全重大決策事項社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》（中辦發〔2012〕2號）（以下簡稱中辦發2號文）提出的高、中、低風險等級，這也是目前采用最廣泛的等級劃分方式；二是國資委《關于建立國有企業改革重大事項社會穩定風險評估機制的指導意見》（國資發〔2010〕157號）（以下簡稱國資發157號文）提出的A、B、C、D四個風險等級；三是《浙江省重大決策社會風險評估實施辦法》（浙委辦發〔2019〕53號）（以下簡稱浙委辦發53號文）提出的高、中高、中、中低、低五個風險等級。

    按照中辦發2號文的要求，高風險不能實施或調整方案、降低風險等級后再行決策，中風險待采取有效的防范、化解措施后再實施，低風險可以實施；按照國資發157號文的要求，A級事項可付諸實施，B級事項可付諸實施并盡量化解風險，做好預案，C級事項待不穩定風險消除后方可實施，D級事項應暫緩實施；按照浙委辦發53號文的要求，低風險可以實施，中低風險可以實施但需落實風險防范化解措施，中風險暫緩實施，待采取防范化解措施降低風險后再予以實施，中高風險中止實施，待時機成熟后再評估論證，高風險不予實施。

    目前已發布征地穩評指導意見的上海提出評估報告要確定風險等級，但并未明確哪個等級可以實施、不能實施；山東淄博征地風險等級分為高風險、中風險、低風險三類，通過評估論證小組論證作出實施、暫緩實施、暫不實施的結論。實際征地穩評工作中，大部分省市要求必須低風險方可實施，可能造成部分風險等級為中風險但風險總體可控的項目無法實施。

6.征地穩評責任追究制度有待完善

    已出臺征地穩評指導意見的上海和山東淄博，均提出了責任追究問題，上海提出：存在弄虛作假等違法違規情形的，應當依法追究相關責任；山東淄博提出：未按照本辦法開展社會穩定風險評估工作，引發重大社會穩定問題或造成嚴重后果的，依法依規追究相關人員的責任。

相比而言，山東淄博的要求更為寬松，畢竟開展穩評的項目，只有極低比例項目會引發重大社會穩定問題或造成嚴重后果，只有此部分項目未按要求操作才追究相關人員責任，其他項目即使未按要求開展工作，比如虛假調研等，因為未出現問題造成嚴重后果，也不追究責任。

三、對征地社會穩定風險評估工作的建議

1.盡快出臺征地社會穩定風險評估工作的實施細則

    新《土地管理法》和《實施條例》（征求意見稿）均對征地社會穩定風險評估提出了要求，但缺乏征地社會穩定風險評估相關技術規范，為征地社會穩定風險評估帶來了一定的難度。目前，各地在實施中模式不一，大部分評估實施主體參考《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資〔2012〕2492號）（以下簡稱發改投資2492號文）等相關文件，參考工程項目的穩評模式開展征地穩評工作。

工程項目穩評主要考慮項目全周期對利益相關者的影響，征地穩評主要涉及征地環節對利益相關者的影響，鑒于征地穩評與項目穩評有一定的差異，建議相關部門盡快出臺征地社會穩定風險評估工作的實施細則。

2.明確征地項目的評估主體與評估實施主體

    關于評估主體，大部分省市未明確，考慮穩評的屬地原則，建議以市（縣、區）人民政府有關部門或征地項目所在鄉（鎮）為評估主體，對于跨鄉（鎮）的征地項目，以市（縣、區）人民政府有關部門為評估主體。

關于實施主體，主要由評估主體或評估主體委托的第三方實施，第三方主要有工程咨詢機構、土地測繪評估公司、律師事務所等。針對部分已明確建設項目的征地，項目單位或其委托的第三方也可作為實施主體。需要注意的是，即使由第三方按照要求開展評估工作，也不能因此發生評估主體責任的轉移。

3.評估程序的主要模式可按項目的實際情況分類

    對上海與山東淄博兩種模式優劣勢進行分析，第一種模式的優點：評估報告與評審報告不是同一個實施單位，能夠更科學論證，比如通過評審能夠按專家及各方意見修改完善，能夠核實評估報告調研的真實性、全面性等。缺點是對于一些簡單征地項目采用兩階段比較復雜，時間、費用都要比一階段多。第二種模式優點是簡單，時間、費用少。缺點是通過會議審核的自評模式往往是以程序為主，對評估報告的問題可能發現不全面，特別是風險評估報告的重點內容——風險調查，自評模式很難發現調研的全面性、真實性的問題，與會專家也不可能回訪評估報告的調研工作。隨著此類模式的開展，調研工作后續極易出現問題，影響風險評估的客觀公正性；另外，對于自評會議專家提出的問題，很難監督評估實施主體按要求修改。

    對于相對簡單的征地項目，如征地面積較少、對當地群眾影響較小、群眾比較支持、無突出矛盾的征地項目，可以采用評估主體自評（會議評審）出具評審意見的模式；對于相對復雜的征地項目，如征地面積較大、對當地群眾影響較大、群眾支持率不高、有突出矛盾的征地項目，建議采用上海的評估報告+評審報告模式，或發改投資2492號文要求的分析報告+評估報告模式，由不同的機構分別負責兩階段報告的編制。

4.征地穩評工作可與補償安置方案編制階段同步開展

    如果在編制征地補償安置方案之前開展社會穩定風險評估工作，則不能準確反映征地群眾的意見和訴求，或者即使取得征地群眾的意見，在補償安置方案出臺后，征地群眾的意見也可能發生較大變化?？紤]征地穩評工作中，征地告知、土地現狀調查、征地安置方案編制及公告等工作基本同步開展，建議征地社會穩定風險評估應結合土地現狀調查，與征地補償安置方案編制及公告等同步開展，并在征地報批前完成。

5.部分征地穩評可與項目穩評合并

    工程項目穩評主要考慮項目決策、準備、實施及運營階段對相關利益群體的影響，征地穩評主要對征收土地的社會穩定風險狀況進行綜合研判。有些工程項目如化工、垃圾焚燒、污水處理等類別，項目的主要社會穩定風險除了征地外，還有環境影響等主要風險，但類似公路、風電等工程項目的社會穩定風險主要集中在征地方面。

針對項目社會穩定風險主要集中在征地方面的工程項目，建議征地穩評與項目穩評可以合并，即由項目穩評替代征地穩評。

6.明確風險等級的評判標準及評估結果的運用

    從目前征地項目實際操作來看，大部分實施主體采取高、中、低風險等級模式。建議盡快明確風險等級的評判標準，可以參考中辦發2號文的風險等級評判標準：高、中、低風險等級。

對于評估結果的運用也是三種情況，從中辦發2號文要求來看，只有低風險可以實施；對于中風險來說，為有條件實施，相當于暫時不能實施，或者降為低風險后方可實施。高風險不能實施或調整方案、降低風險等級后再行決策。

    實際項目操作中，考慮部分征地項目穩評等級為中風險，但如果風險總體可控的話，建議可予以實施。

7.明確對弄虛作假等違法違規情形的責任追究

    鑒于征地穩評涉及征地利益群體的調研，此部分工作也是征地穩評報告重要且極易出現問題的地方，如征地穩評報告存在征地村民被別人代填問卷的情況，而本人未實際參加調研或者只是被告知如有回訪則回答支持，甚至出現被征地者不知情被同意的情況。

    建議責任追究參考上海指導意見，即：存在弄虛作假等違法違規情形的，應當依法追究相關責任。

    以上僅是征地穩評工作中遇到的部分問題及相關建議，實際工作中還存在跨縣（區）的征地如何辦理、調研對象的選取比例原則、征地穩評工作的收費標準等相關問題，如被征地村民調研比例如何確定，其他村民是否調研，如調研的話調研比例及數量等，以上問題有待進一步探討。